Góc học tập
17/03/2015 04:01:59 PM

Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một số gợi ý chính sách cho Việt Nam (phần 1)

Một nền kinh tế chỉ có thể phát triển lành mạnh khi có một NHTƯ thực hiện tốt chức năng điều tiết hệ thống tiền tệ. Ngược lại, những trục trặc trong hoạt động của NHTƯ cũng có thể gây ra những cú “đột quỵ” đối với cả nền kinh tế[1]

Các bằng chứng thực nghiệm cũng như những lý thuyết kinh tế đã chỉ ra rằng, trong nền kinh tế thị trường, để NHTƯ điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) một cách hiệu quả, tính độc lập của NHTƯ là yếu tố then chốt.

Ở nước ta, từ khi thành lập cho đến nay, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) là cơ quan của Chính phủ, chịu sự can thiệp hành chính của Chính phủ. Do vậy, thẩm quyền của NHNN trong xây dựng và điều hành CSTT còn hạn chế, mức độ độc lập của NHNN còn tương đối thấp. Tính độc lập này trong thời gian qua đã phần nào được cải thiện, song vẫn chưa cao, khiến việc điều hành CSTT nhiều khi còn lúng túng, hiệu quả của CSTT chưa được như mong đợi. Uy tín của một NHTƯ vì thế vẫn chưa cao.

Chính bởi vậy, để tăng cường hiệu quả hoạt động của NHNN, việc nâng cao tính độc lập của NHNN là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, tính độc lập của NHTƯ không thể một sớm một chiều có thể có được. Tùy vào điều kiện, hoàn cảnh và trình độ phát triển kinh tế - chính trị - xã hội của mỗi nước mà NHTƯ có thể có mức độ độc lập tự chủ khác nhau. Vấn đề đặt ra là, cấp độ độc lập nào là phù hợp với NHNN trong bối cảnh Việt Nam hiện nay.

I - Tìm hiểu về tính độc lập của NHTƯ

1. Thế nào là một NHTƯ độc lập

Đến nay, trên thế giới đã biết đến 3 mô hình NHTƯ: (1) NHTƯ độc lập với chính phủ; (2) NHTƯ là một cơ quan thuộc chính phủ; và (3) NHTƯ thuộc Bộ Tài chính. Trong đó, hai mô hình đầu tiên là phổ biến hơn cả.

Trong suốt những năm 90 của thế kỷ XX, tính độc lập của NHTƯ được xem như nền tảng của những cải cách về mặt thể chế để giảm sự can thiệp bất hợp lý của chính trị đến quá trình xây dựng và thực thi CSTT nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng và điều hành CSTT mà có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Điều này sẽ làm gia tăng tính tạm thời và không bền vững của kinh tế vĩ mô, đặt biệt là nguy cơ bùng nổ lạm phát và theo đó hạn chế tăng trưởng kinh tế và làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp.

Tính độc lập của NHTƯ được thể hiện thông qua việc xác định rõ cơ chế hoạch định CSTT là như thế nào, NHTƯ có được toàn quyền quyết định việc sử dụng các công cụ để thực thi CSTT hay không cũng như nêu rõ trách nhiệm của NHTƯ nói chung và Thống đốc nói riêng trong trường hợp mục tiêu không đạt được như đã đặt ra[2].

Thực tế, NHTƯ các nước trên thế giới hiện nay đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở 3 lĩnh vực: Điều hành CSTT, giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội bộ, tuy nhiên, mức độ độc lập là không giống nhau. Theo một nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF, 12/2004), về cơ bản, mức độ độc lập của các NHTƯ trên thế giới được phân thành 4 cấp độ, bao gồm:

- Thứ nhất, độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động: Với mô hình này, NHTƯ có trách nhiệm quyết định CSTT, chế độ tỷ giá (nếu không theo chế độ thả nổi tỷ giá) và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định. Đây là cấp độ độc lập tự chủ cao nhất mà một NHTƯ có thể đạt được mà ví dụ điển hình là Cục Dự trữ Liên bang Mỹ - FED. Tuy nhiên, đây cũng chính là cấp độ độc lập tự chủ khó vận dụng nhất, vì nó đòi hỏi NHTƯ phải có uy tín cao và năng lực thực thi rất tốt thì mới có thể biến mục tiêu thành hiện thực, nhất là trong giai đoạn thực thi CSTT thắt chặt. Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ này cũng đòi hỏi NHTƯ có khả năng dự báo chuẩn xác trên cơ sở các thống kê kinh tế - tài chính.

- Thứ hai, độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động: Ở cấp độ này này, NHTƯ cũng được trao trách nhiệm quyết định CSTT và chế độ tỷ giá. Tuy nhiên, khác với cấp độ độc lập về mục tiêu, trong cấp độ độc lập về xây dựng chỉ tiêu hoạt động, luật quy định cụ thể một mục tiêu hoạt động chủ yếu của NHTƯ. Ví dụ, trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của NHTƯ Châu Âu (ECB) quy định, mục tiêu hoạt động hàng đầu của ngân hàng này là “duy trì sự ổn định  giá cả” và ECB được quyết định chỉ tiêu hoạt động. Với cấp độ độc lập tự chủ này, việc thay đổi mục tiêu duy nhất đòi hỏi phải sửa đổi Luật NHTƯ.

- Thứ ba, độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành: Với mô hình này, chính phủ hoặc quốc hội quyết định chỉ tiêu CSTT sau khi thảo luận và thỏa thuận với NHTƯ. Khi quyết định được thông qua, NHTƯ có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành CSTT phù hợp nhất. Tiêu biểu cho cấp độ độc lập tự chủ này là Ngân hàng Dự trữ (NHDT) New Zealand và Ngân hàng Canada. Nói cách khác, NHTƯ được trao đủ thẩm quyền để lựa chọn các công cụ điều hành một cách linh hoạt và phù hợp nhất nhằm đạt được các chỉ tiêu đã được thoả thuận giữa chính phủ/quốc hội với NHTƯ.

- Thứ tư, độc lập tự chủ hạn chế: Là cấp độ độc lập tự chủ thấp nhất, theo đó chính phủ là nơi quyết định chính sách (cả về mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động) cũng như can thiệp vào quá trình triển khai thực thi CSTT. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHTƯ, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Đây chính là trường hợp của NHNN Việt Nam hiện nay và trên thực tế thì mức độ độc lập tự chủ này đã từ lâu bộc lộ những mặt hạn chế, bất cập.

Nói chung, các nghiên cứu về NHTƯ thường nghiêng về ý kiến cho rằng nên giao việc xây dựng, quyết định và thực thi CSTT cho một NHTƯ chuyên sâu, độc lập và kiên định với mục tiêu hàng đầu là duy trì sự ổn định giá cả. Điều đó sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của các tác động về mặt chính sách cũng như uy tín của các nhà hoạch định chính sách. Tất nhiên, tính độc lập của NHTƯ cần được xây dựng trên cơ sở các quy định pháp lý liên quan. Việc thiếu tôn trọng pháp luật ở một số nước là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng NHTƯ độc lập về mặt hình thức không có khả năng kiểm soát lạm phát và thực thi các chức năng một cách có hiệu quả[3].

2. Mối quan hệ giữa sự độc lập của NHTƯ và các biến số kinh tế vĩ mô chính

Thập niên 1990 đã chứng kiến nhiều nước, trong đó có cả những nước đã và đang phát triển, thực hiện quá trình chuyển đổi mô hình NHTƯ sang hướng làm tăng tính độc lập hơn cho tổ chức này. Khuynh hướng này phần nào chịu ảnh hưởng của các bằng chứng thực nghiệm của các phân tích về mối quan hệ giữa sự độc lập của NHTƯ với các biến số kinh tế vĩ mô chính.

2.1. Quan hệ với lạm phát

Nghiên cứu của Charles và Timothy (2006)[4] tiến hành đối với các nước Công nghiệp dựa trên các quan sát giai đoạn 1955 - 1988 và 1988 - 2000 đã cho thấy có mối quan hệ nghịch biến giữa tính độc lập của NHTƯ với lạm phát bình quân và với sự biến thiên của chỉ số lạm phát. Nghĩa là, hệ số độc lập của NHTƯ càng cao thì lạm phát bình quân càng thấp đồng thời chỉ số lạm phát biến thiên càng ít và ngược lại. Đơn giản hơn, những nước mà NHTƯ có mức độ độc lập tự chủ cao thường có tỷ lệ lạm phát thấp. Hơn nữa, tác động của tính độc lập của NHTƯ lên tỷ lệ lạm phát là xuyên suốt theo thời gian.

Kết quả này cũng phù hợp với những kết quả nghiên cứu khác của Cukierman, Webb và Neyapti (1992), Alesina và Summers (1993), Debelle và Fischer (1994)[5], Eijffinger & De Haan (1996).

Điều này mang lại nhiều ý nghĩa cho Việt Nam bởi kiềm chế lạm phát đã từng là một ưu tiên chính sách của Chính phủ và trong tương lai lạm phát vẫn luôn là một nguy cơ lớn tiềm ẩn đối với nền kinh tế Việt Nam.

2.2. Quan hệ với thâm hụt ngân sách

Nghiên cứu của Pollard (1993) về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTƯ với cán cân ngân sách trong giai đoạn từ năm 1973 - 1989 đã chỉ ra rằng ở những nước có NHTƯ độc lập cao thì tỷ lệ thâm hụt ngân sách càng giảm.

Theo Pollard, khi các quan hệ cho vay theo chỉ định hay ứng vốn cho ngân sách không còn chịu sự chi phối của chính phủ thì sẽ tạo ra một kỷ luật trong chi tiêu tốt hơn, qua đó góp phần làm tăng tính minh bạch và tạo ra một cán cân ngân sách bền vững hơn.

Cùng với lạm phát, thâm hụt ngân sách ở Việt Nam cũng là một thách thức lớn cho các nhà hoạch định chính sách. Tình trạng thâm hụt ngân sách hàng năm trên dưới 5% GDP và luôn kéo dài trong nhiều năm đã không những làm xói mòn tính kỷ luật trong chi tiêu ngân sách mà còn làm tăng gánh nặng nợ quốc gia (kể cả nợ trong và ngoài nước).

2.3. Quan hệ với tăng trưởng kinh tế

Các phân tích thực nghiệm[6] tuy chỉ ra rằng không có bằng chứng rõ ràng về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTƯ với tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên, trên thực tế, giữa hai yếu tố này vẫn tồn tại một mối quan hệ gián tiếp rất chặt chẽ thông qua tỷ lệ lạm phát và cán cân ngân sách. Cụ thể, duy trì lạm phát thấp và một cán cân ngân sách cân bằng là những mục tiêu quan trọng vì nó không những tạo điều kiện cho việc phân bổ có hiệu quả hơn các nguồn lực của nền kinh tế mà còn giúp duy trì tính ổn định của hệ thống tài chính và nền kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.

Tóm lại, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy một mô hình NHTƯ độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt ngân sách. Bên cạnh đó, mặc dù không có mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa mức độ độc lập của NHTƯ với tăng trưởng kinh tế nhưng thực tế cho thấy một CSTT có hiệu lực và hiệu quả sẽ góp phần vào tăng trưởng kinh tế ổn định hơn[7].

» Các tin khác: