Góc học tập
17/03/2015 04:04:43 PM

Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương và một số gợi ý chính sách cho Việt Nam (Phần 2)

II- Về tính độc lập của NHNN Việt Nam

1. Những điểm mới trong Luật NHNN sửa đổi năm 2010

Tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XII vừa thông qua Luật NHNN Việt Nam (sửa đổi) và Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi). So với Luật NHNN Việt Nam năm 1997 và Luật NHNN được sửa đổi, bổ sung năm 2003, Luật NHNN Việt Nam năm 2010 có những điểm mới, tiến bộ sau đây:

Về địa vị pháp lý, NHNN Việt Nam vẫn giữ nguyên như thể hiện trong Luật NHNN Việt Nam 1997 để phù hợp với thể chế chính trị và Hiến pháp 1992. Tuy nhiên, cách thiết kế trong Luật NHNN 2010 đã thể hiện rõ hơn vị trí của NHNN là cơ quan ngang Bộ của Chính phủ, đồng thời xác định rõ các chức năng, nhiệm vụ của NHNN với tư cách là NHTƯ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện các chức năng về quản lý nhà nước trên lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng, qua đó, khẳng định mối quan hệ chặt chẽ giữa hai chức năng quan trọng của một NHTƯ: Thực thi CSTT và giám sát an toàn hoạt động của hệ thống các tổ chức tín dụng. Đây là nội dung quan trọng đã được thực tiễn chứng minh qua cuộc khủng hoảng tài chính ở các nước vừa qua. Theo đó, cơ cấu tổ chức, đội ngũ cán bộ và cơ chế vận hành được thiết kế, xây dựng theo hướng đảm bảo thực hiện được đồng thời cả hai chức năng nói trên.

Bên cạnh đó, Luật NHNN Việt Nam năm 2010 có nhiều nội dung thay đổi so với Luật NHNN Việt Nam 2003 và 1997, đó là:

(i) Cụ thể hóa được vai trò, vị trí của các cơ quan nhà nước trong việc quyết định và thực thi CSTT quốc gia trên cơ sở phù hợp Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, trong đó thẩm quyền và tính tự chủ của NHNN trong việc chủ động, linh hoạt sử dụng các công cụ CSTT đã được xác định rõ ràng.

(ii) Xác định rõ được thẩm quyền của NHNN trong việc giám sát an toàn hoạt động của các tổ chức tín dụng thông qua hai hoạt động giám sát và thanh tra, cùng với việc thành lập Cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng thuộc NHNN để đảm bảo sự quản lý chặt chẽ hơn đối với hệ thống tổ chức tín dụng.   

(iii) Quy định rõ trách nhiệm giải trình, báo cáo của NHNN trước Quốc hội, Chính phủ và công chúng. Đây là nội dung mới, quan trọng trong hoạt động của NHTƯ nhằm minh bạch hóa, công khai hóa các quyết định trong điều hành của mình không những với cơ quan cấp trên mà còn với công chúng, thị trường.

Ngoài ra, Luật NHNN năm 2010 còn có những nội dung quan trọng khác đã được điều chỉnh, sửa đổi so với Luật hiện hành trên nhiều lĩnh vực hoạt động của NHNN, như: lãi suất, kế toán, quan hệ với Kho bạc Nhà nước, dự trữ ngoại hối, kiểm toán nội bộ, quản lý nhà nước đối với Bảo hiểm tiền gửi...[11]

Bên cạnh đó, Luật NHNN Việt Nam 2010 đã đưa ra được nội hàm của CSTT quốc gia để làm cơ sở phân định thẩm quyền quyết định CSTT quốc gia của Quốc hội, Chính phủ, cụ thể: “CSTT quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao gồm: quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát; quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra”. Theo đó, Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hàng năm được thể hiện thông qua chỉ số giá tiêu dùng; Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu CSTT quốc gia.

2. Về sự độc lập tự chủ của NHNN Việt Nam

Vào thời điểm đầu 2008, khi mà tình hình lạm phát đang ở mức rất cao, thì dường như lúc này tính tự chủ của NHNN Việt Nam được nâng cao. NHNN đã đưa ra các quyết định một cách nhanh chóng như tăng lãi suất cơ bản giúp các ngân hàng thương mại (NHTM) có thể nâng lãi suất, đảm bảo khả năng thanh toán... Nhờ đó, lạm phát đã được kiềm chế phần nào. Tuy nhiên, không vì thế mà điều này có thể thay đổi được tính độc lập vốn thấp của NHNN Việt Nam.

Từ khi thành lập cho đến nay, NHNN Việt Nam luôn là một cơ quan thuộc Chính phủ, là một đơn vị ngang Bộ. Thống đốc NHNN là thành viên của Chính phủ, có hàm tương đương với Bộ trưởng, được Chính phủ bổ nhiệm và chịu trách nhiệm trước Chính phủ và Quốc hội.

Chính vì vậy, hoạt động của NHNN chịu sự điều chỉnh rất lớn của Chính phủ. NHNN chỉ là cơ quan xây dựng dự án CSTT quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội quyết định, trên cơ sở đó, NHNN tổ chức thực hiện và có trách nhiệm điều hành trong phạm vi đã được Quốc hội và Chính phủ duyệt. Tương tự, NHNN Việt Nam không được độc lập thiết lập mục tiêu hay xây dựng chỉ tiêu hoạt động.

Xét trong bốn cấp độ độc lập của IMF (2004) thì NHNN Việt Nam nằm ở cấp độ độc lập thứ tư “độc lập tự chủ hạn chế”. Đây là cấp độ độc lập thấp nhất của NHTƯ đối với Chính phủ. Điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành thực hiện CSTT quốc gia, thậm chí đôi khi gây ra sự chậm trễ trong phản ứng chính sách trước các diễn biến khó lường trên thị trường tài chính - tiền tệ ảnh hưởng đến sự ổn định của đồng tiền. Gần như mọi hoạt động của NHNN đều phải được sự cho phép của Chính phủ (phát hành tiền, thực hiện CSTT quốc gia, cho vay ngân sách trung ương, bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay vốn nước ngoài, cho vay các tổ chức tín dụng trong trường hợp đặc biệt). Ở đây, NHNN Việt Nam chỉ được coi như là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, giống như các Bộ khác, chứ không phải là một thiết chế đặc biệt dù tổ chức, hoạt động của NHNN ảnh hưởng rất lớn đến tính an toàn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định của giá trị đồng tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia.

Bên cạnh đó, do là cơ quan của Chính phủ nên có trường hợp NHNN phải thực hiện những nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu của CSTT, chẳng hạn như tái cấp vốn cho các NHTM để khoanh, xoá nợ các khoản vay của các tập đoàn nhà nước và doanh nghiệp nhà nước. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền.[12]

Tuy có nhiều điểm đổi mới, song Luật NHNN Việt Nam năm 2010 không có nhiều điểm đột phá về tính độc lập của NHNN trong việc hoạch định và thực thi CSTT quốc gia. Mặc dù định hướng chiến lược của NHNN vẫn là NHTƯ độc lập trong điều hành chính sách và độc lập trong việc lựa chọn mục tiêu tiền tệ. Tuy nhiên, NHNN hiện tại vẫn chưa thực sự đạt được mức độ độc lập theo cả hai tiêu chuẩn này. Về mặt chính sách, Chính phủ hàng năm quy định khá cụ thể, chi tiết cho NHNN, từ tổng phương tiện thanh toán đến tăng trưởng tín dụng và xu hướng tỷ giá. Còn về lựa chọn mục tiêu tiền tệ thì theo quy định của Hiến pháp Quốc hội hàng năm sẽ giao chỉ tiêu cho NHNN. Do chưa đạt được tính dẫn dắt thị trường nên doanh nghiệp và người dân thường nhìn vào quan điểm của Chính phủ và của Quốc hội về lạm phát và tăng trưởng để điều chỉnh hành vi của mình hơn là nhìn vào NHNN.[13]

Tuy nhiên, cũng phải nhấn mạnh rằng, tính độc lập của NHNN Việt Nam đang dần được cải thiện. Như trên đã đề cập, Khoản 4, Điều 3 Luật NHNN Việt Nam số 46/2010/QH12 ngày 29/06/2010 của Quốc hội quy định “Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu CSTT quốc gia theo quy định của Chính phủ”. Điều 10 trong Luật NHNN Việt Nam năm 2010 cũng nêu rõ: “Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng công cụ thực hiện CSTT quốc gia, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác theo quy định của Chính phủ”.

Đây là điểm mới nhất trong Luật NHNN 2010 xét trên khía cạnh độc lập tự chủ của NHNN. Ở một mức độ nào đó, có thể nói, NHNN Việt Nam đang tiến dần từ cấp độ độc lập tự chủ thứ tư “độc lập tự chủ hạn chế” lên cấp độ độc lập tự chủ thứ ba “độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành”. Với sự đổi mới này, NHNN sẽ có được sự linh hoạt và độc lập nhất định trong khâu thực hiện các mục tiêu đề ra của CSTT. Nhờ đó, thị trường tiền tệ và giá trị đồng tiền được kỳ vọng ổn định hơn, vai trò của một NHTƯ cũng được thể hiện rõ nét hơn và uy tín của NHNN cũng được nâng cao hơn.

IV- Một số gợi ý chính sách cho Việt Nam

Hiện nay, NHNN là một cơ quan hành chính nhà nước với tất cả các ràng buộc, quy định của hành chính. Với cơ cấu như vậy, khó có thể độc lập và có chính sách kiên quyết và đủ sức nặng. Do đó, tăng cường tính độc lập cho NHNN là mục tiêu cần hướng tới nhằm đạt được hiệu quả trong thực thi CSTT và ổn định thị trường tài chính tiền tệ nói chung. Vấn đề đặt ra là NHNN cần độc lập như thế nào, mức độ ra sao cho phù hợp với điều kiện thực tiễn về thể chế chính trị - kinh tế - xã hội của Việt Nam.

1. Quan điểm

Thứ nhất, cần phải nhấn mạnh rằng, sự độc lập này không thể đến từ một quyết định thuần tuý, từ văn bản giấy tờ mà phải đến từ việc thiết kế hệ thống, thể chế, nội dung của NHNN, cấu trúc lại bộ máy của NHNN.

Thứ hai, sự độc lập này chỉ có tính chất tương đối. Nói “tương đối” là bởi có những cái cho NHNN độc lập họ cũng không dám độc lập vì nó phải nằm trong một hệ thống, nhất là trong hệ thống quản lý kinh tế của chúng ta những chỉ tiêu kinh tế đan xen nhau, những chỉ tiêu kinh tế của NHNN còn phụ thuộc vào cả nền kinh tế. Cho nên điều quan trọng là tạo điều kiện cho NHNN độc lập để họ điều hành tốt, thực hiện đúng chức năng của họ, còn cái gì đòi hỏi có sự phối hợp thì cũng không nên quá đòi hỏi sự độc lập ở đây.

Thứ ba, vấn đề của NHNN Việt Nam không nằm ở chỗ lựa chọn mô hình  NHTƯ nào mà lựa chọn cấp độ độc lập tự chủ nào cho phù hợp với NHNN trong bối cảnh hiện nay.

Với cấp độ độc lập thứ nhất, “độc lập chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động”, ngoài các lý do về trình độ phát kinh tế, tính đặc thù về thể chế chính trị và hệ thống pháp luật, trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam nói chung và hệ thống tài chính nói riêng đang trong quá trình chuyển đổi mạnh mẽ, việc dự báo dựa trên các biến số kinh tế - tài chính là rất khó khăn. Bên cạnh đó, năng lực thống kê và dự báo của chúng ta hiện vẫn còn rất hạn chế. Vì vậy, mức độ độc lập này không phù hợp với NHNN Việt Nam ít nhất là trong thời gian trung hạn.

Với cấp độ độc lập thứ hai, “độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động”, tương tự như lý do vừa nêu ở trên, cấp độ độc lập tự chủ này cũng tỏ ra không phù hợp với NHNN Việt Nam trong giai đoạn trước mắt. Tuy nhiên, trong tương lai, cấp độ độc lập này có thể được cân nhắc, xem xét khi điều kiện cho phép (các biến số kinh tế - tài chính đã trở nên ổn định hơn; năng lực thống kê, dự báo được cải thiện).

Theo ý kiến của các chuyên gia, tại thời điểm hiện nay, cấp độ “Độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành” tỏ ra phù hợp với NHNN Việt Nam hơn cả, đặc biệt trong bối cảnh việc điều hành CSTT ở nước ta đã từng bước được đổi mới theo nguyên tắc thị trường, dần loại bỏ các công cụ trực tiếp và sử dụng các cụng cụ gián tiếp. Hơn nữa, mức độ độc lập tự chủ này cho phép dung hoà giữa mục tiêu của CSTT với các mục tiêu của chính sách kinh tế trong một giai đoạn nhất định.[14]

2. Các biện pháp

2.1. Trong ngắn hạn

Trong thời gian trước mắt, nhằm tăng tính độc lập của NHNN trong khuôn khổ các quy định của Luật NHNN 2010, cần tập trung vào các vấn đề sau:

Một là, xác định rõ mục tiêu hoạt động cho NHNN. Điều 4, Luật NHNN 2010 có nêu rõ: “Hoạt động của NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Có thể nói, các mục tiêu hoạt động của NHNN được quy định trong Luật có phần “ôm đồm”. Bởi lẽ, mục tiêu tối cao của NHTƯ là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền, những mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên. Chính bởi vậy, chỉ nên xác định mục tiêu của NHNN đó là “bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế”.[15]  Điều này đặc biệt có ý nghĩa vì mục tiêu có rõ ràng thì NHTƯ mới có thể kiểm soát được rủi ro trong lĩnh vực quản lý của mình. Hơn nữa, như trên đã đề cập, việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTƯ.

Hai là, NHNN phải thực sự được độc lập trong quyết định thực thi chính sách và việc lựa chọn công cụ điều hành. Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi các CSTT và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó mà không cần phải thông qua Chính phủ. Đồng thời, NHNN phải được trao đầy đủ thẩm quyền trong việc lựa chọn các công cụ điều hành CSTT một cách linh hoạt và phù hợp nhất cũng như kiểm soát tất cả các công cụ có ảnh hưởng tới các mục tiêu của CSTT, nhất là về vấn đề chống lạm phát, để có thể đạt được các mục tiêu CSTT mà Chính phủ hay Quốc hội đã đề ra. Điều này không những góp phần làm tăng tính chủ động cho NHNN mà còn làm giảm độ trễ ngoài của CSTT - một yếu tố quan trọng làm giảm tính hiệu lực của chính sách. Tất nhiên, song song với các thẩm quyền được trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành CSTT và thực hiện các chức năng của NHTƯ.

Ba là, NHNN cần độc lập hơn trong quan hệ với ngân sách. Để đảm bảo hiệu quả của CSTT, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi ngân sách hay tài trợ trực tiếp cho thâm hụt ngân sách của Chính phủ cũng nên được quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối theo đúng mục tiêu thâm hụt ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm và chủ động trong việc điều hành cung, cầu tiền trên thị trường. Hơn nữa, cần có qui định cụ thể về chức năng “Là ngân hàng của Chính phủ” của NHNN theo hướng NHNN sẽ không cho ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức và lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các NHTM vay.[16]

Bốn là, trao cho NHNN quyền chủ động quyết định về tài chính và độc lập tương đối về mặt nhân sự (bổ nhiệm và miễn nhiệm). Để thực thi tốt CSTT, NHNN cần phải thu hút được một đội ngũ đông đảo những chuyên gia đầu ngành về tài chính, ngân hàng. Muốn vậy, NHNN phải cạnh tranh được với các NHTM về môi trường làm việc và chế độ lương thưởng. Do đó, Thống đốc cần được trao quyền trong việc quy định sử dụng những khoản thặng dư trong hoạt động ngân quỹ, chuyển tiền điện tử hay quản lý quỹ dự trữ ngoại hối quốc gia, để có thể có cơ chế tiền lương phù hợp hơn. Hơn nữa, các khoản thu chi sẽ hợp lý hơn khi NHNN được quyền tự chủ trong thu chi đặc biệt là trong việc quản lý biên chế các chi nhánh, cục, vụ, viện trực thuộc. Có như vậy thì NHNN mới có đủ nguồn lực để thu hút đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực, trình độ để đảm bảo thực thi chức năng, nhiệm vụ một cách có hiệu quả nhất.

Ngoài ra, để nâng cao vai trò và chất lượng của sự phản biện trong việc thi hành chính sách, Thống đốc cần được trao quyền chủ động trong việc thành lập Ban tư vấn CSTT, trong đó quy tụ những chuyên gia đầu ngành có kinh nghiệm quản lý và tư vấn tại các NHTƯ của các nước phát triển am hiểu về điều kiện kinh tế - xã hội Việt Nam.

Năm là, về trách nhiệm giải trình: Nâng cao tính độc lập và tự chủ của NHNN đối với các mục tiêu và quyết định chính sách phải đi kèm với trách nhiệm giải trình đầy đủ và minh bạch. Thống đốc NHNN theo định kỳ hoặc theo đề nghị của Quốc hội phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về các quyết định chính sách trong giới hạn chức năng và thẩm quyền được giao.

Sáu là, cần thiết lập các quy định pháp lý về mối quan hệ giữa NHNN với Chính phủ nhằm bảo đảm hoạt động của NHNN hỗ trợ tốt cho các chương trình kinh tế của Chính phủ, cụ thể:

+ NHNN tham gia vào việc soạn thảo các chương trình, chính sách kinh tế của Chính phủ và đề đạt ý kiến của mình về các quyết định của Chính phủ; tư vấn cho Chính phủ về những vấn đề quan trọng liên quan đến nhiệm vụ và thẩm quyền của NHNN.

+ NHNN và các Bộ, ngành thuộc Chính phủ duy trì cơ chế trao đổi, cung cấp thông tin để theo dõi, nắm bắt kịp thời các diễn biến vĩ mô của nền kinh tế.

Bảy là, tách bạch chức năng điều hành và quản trị. Điều hành NHNN được thực hiện bởi Ban điều hành, còn quản trị nên được thực hiện bởi Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHNN. Hội đồng quản trị là cơ quan hoạch định chính sách trong lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo nguyên tắc tập thể, còn Ban điều hành có trách nhiệm đưa các chính sách đó vào cuộc sống. Nếu NHNN được thiết kế theo mô hình quản trị này sẽ tạo ra được phương thức quản trị ngân hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh được hiện tượng thụ động, mang nặng tính hành chính và mệnh lệnh trong điều hành. Bên cạnh đó, hoạt động của Ban điều hành cũng phải bảo đảm tính minh bạch thông qua các hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHNN.

2.2. Trong dài hạn

Trong tương lai dài hơn, có thể hướng tới:

Một là, thực hiện “Chính sách lạm phát mục tiêu”. Lạm phát mục tiêu là một trong những khuôn khổ CSTT mà theo đó, NHTƯ hoặc Chính phủ thông báo một số mục tiêu trung và dài hạn về lạm phát và NHTƯ cam kết đạt được những mục tiêu này. Để làm được điều này, NHNN phải có quyền đặc biệt để theo đuổi mục tiêu lạm phát và tự mình đặt ra các công cụ của CSTT. Ngoài ra, người dân cũng phải được thông báo về khuôn khổ CSTT và việc thực hiện CSTT.

Hai là, tăng cường tính độc lập về mặt tổ chức nhân sự của NHNN. Theo đó, nhiệm kỳ của ban lãnh đạo NHTƯ có thể dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ và Quốc hội, hoặc xen kẽ giữa các nhiệm kỳ của Chính phủ. Như vậy, quá trình ra quyết định của NHNN sẽ không bị ảnh hưởng bởi chu kỳ thành lập Chính phủ, chu kỳ lập kế hoạch kinh tế. Thống đốc sẽ không bị ảnh hưởng một khi Chính phủ thay đổi nhân sự do hết nhiệm kỳ.

» Các tin khác: